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國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國企改革一直是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國家的戰(zhàn)略高度，創(chuàng)造性地提出推進國資國企改革的一系列新思想、新論斷和新指示，為國資國企改革指明了方向，提供了根本遵循。目前，國資監(jiān)管已經(jīng)從“管企業(yè)”“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并形成較為完整的政策體系。國有資本投資、運營公司（簡稱“兩類公司”）試點是深化國企改革的重大創(chuàng)新，在授權(quán)放權(quán)與混合所有制改革的助推下，取得了顯著成效。

國資國企管理體制演進脈絡(luò)

改革開放以來，我國從計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，進一步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)90年代，《中華人民共和國公司法》頒布實施，明確了公司的獨立法人財產(chǎn)權(quán)。隨著國企開始實施產(chǎn)權(quán)制度改革, 建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，“國營經(jīng)濟”“國營企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣薪?jīng)濟”“國有企業(yè)”。2002年，黨的十六大決定進一步推動政資分開，將政府的公共管理職能與出資人職能分離。2003年4月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式掛牌，之后國有企業(yè)改制及產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)文件陸續(xù)出臺，地方各級國資委（局）相繼設(shè)立。國有資產(chǎn)逐步納入各級地方國資委監(jiān)管框架下，形成“國資委—國有企業(yè)”兩層監(jiān)督管理模式。雖然國有資產(chǎn)管理體制不斷完善，但是政企不分、政資不分的問題依然存在，出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯位的現(xiàn)象仍有發(fā)生，國有資本運行效率有待進一步提高。

黨的十八大提出全面深化市場經(jīng)濟體制改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“國有資本投資、運營公司”概念，為國有資產(chǎn)管理體制改革定下“管資本”導(dǎo)向。2015年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，并在隨后出臺了22個配套文件，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面，提出了國企改革的目標(biāo)和舉措，形成了“1+N”系列指導(dǎo)方案，為新時代國企改革搭建了“四梁八柱”（見表1）。

其中，《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制三方面的改革舉措：一是推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)定位，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位，改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司關(guān)系，界定國有資本投資、運營公司與所出資企業(yè)關(guān)系。三是提高國有資本配置和運營效率，建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機制，推進國有資本優(yōu)化重組，建立健全國有資本收益管理制度。

黨的十九大以后，以“管資本”為主線的國企改革進一步提速，政策指引日益清晰。《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》從功能定位、組建方式、授權(quán)模式、治理結(jié)構(gòu)、運行模式和監(jiān)督約束機制等對“兩類公司”進行了明確的定義與規(guī)范。自2014年起，共有21家央企分三批參與國有資本投資、運營公司試點。目前，“兩類公司”形成5家轉(zhuǎn)正國有資本投資公司、12家試點國有資本投資公司、2家國有資本運營公司的“5+12+2”格局（見表2）。

開展“兩類公司”試點，是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要載體，是推動國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，是落實以“管資本”為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措。通過試點，國有資本投資、運營公司以“管資本”的方式，把過去由政府行政部門對企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營活動的直接管理，變?yōu)閲匈Y產(chǎn)管理機構(gòu)通過專業(yè)平臺對國有資產(chǎn)實行間接管理。國資平臺的功能屬性和發(fā)展定位逐步明確，國有企業(yè)分類管理進一步落實，“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業(yè)”的三層管理架構(gòu)也趨向清晰。

“兩類公司”在國有資本運作上擁有更大的靈活性與更接近市場化的競爭力，離不開國資部門對其實施的授權(quán)經(jīng)營管理模式。《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》列出了43項“放權(quán)清單”，其中取消事項26項，下放事項9項，授權(quán)事項8項，按照程序簡化、管理精細(xì)、時限明確的原則，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以提高國有資本運營和配置效率?！蛾P(guān)于改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》明確了對國有資本管理的授權(quán)來源。政府授權(quán)方面，國務(wù)院采用了整體授放權(quán)的模式，通過取消國資監(jiān)管授權(quán)、權(quán)限下放的形式進行對下授權(quán)；各級人民政府原則上是在國務(wù)院的授放權(quán)框架下開展地方“兩類公司”授權(quán)?！秶鴦?wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019 年版）》通過31項適用于“兩類公司”的授權(quán)事項，進一步為“兩類公司”松綁。

在政府或國資部門為“兩類公司”授權(quán)放權(quán)之際，“兩類公司”也從集團層面建設(shè)對下屬企業(yè)的授權(quán)放權(quán)體系。從實踐來看，“兩類公司”對子公司的授權(quán)放權(quán)體系主要包括統(tǒng)一編制集團權(quán)限清單、下屬企業(yè)能力評估與分類授權(quán)、建立授權(quán)動態(tài)調(diào)整機制、建立風(fēng)險管控機制四個方向。

統(tǒng)一編制集團權(quán)限清單即對集團對所屬子企業(yè)的核心管控事項進行梳理，明確每個事項集團應(yīng)履行審批、備案、禁止等權(quán)限，對不適用于集團職能的權(quán)限率先實現(xiàn)下放。

基于下屬企業(yè)間在治理主體成熟度、產(chǎn)業(yè)市場化程度等維度的差異，集團對下屬企業(yè)行權(quán)能力進行評估并根據(jù)結(jié)果對子企業(yè)進行能力分類；據(jù)此實施“一企一策”分類授權(quán)，以避免所授權(quán)限、工作開展節(jié)奏和下屬企業(yè)體量、能力不匹配，造成“一放就亂”。

授權(quán)動態(tài)調(diào)整機制則是將授權(quán)放權(quán)與子企業(yè)董事會考核及經(jīng)營業(yè)績考核掛扣，每年根據(jù)結(jié)果動態(tài)調(diào)整授放權(quán)事項范圍及力度，逐步推動資本運作權(quán)力上移，產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任下沉。

風(fēng)險管控機制是為了對下屬企業(yè)進行有效監(jiān)管，特別是對投資、發(fā)債等重點風(fēng)險事項進行有效把控。

總體來看，加大授權(quán)放權(quán)力度是推進國有資本投資、運營公司改革試點的重要方面。“兩類公司”既得到了政府與國資部門更徹底的授權(quán)放權(quán)，其下屬企業(yè)也因材施策得到集團層面的授權(quán)放權(quán)，從而獲得了更市場化的靈活性與競爭力，體現(xiàn)出“管資本”這一目標(biāo)的貫徹。

2022年7月22日，時任國務(wù)院國資委秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會上表示，將繼續(xù)推動改革不斷深化，加快培育，成熟一家，轉(zhuǎn)固一家，最終形成國有資本投資公司、運營公司和產(chǎn)業(yè)集團三類企業(yè)功能鮮明、分工明確、協(xié)調(diào)發(fā)展的中央企業(yè)格局。

具體而言，“兩類公司”與產(chǎn)業(yè)集團在功能目標(biāo)、經(jīng)營模式、投資領(lǐng)域、管控模式、運作方式等方面存在著區(qū)別（見表3）。

通過對21家中央企業(yè)“兩類公司”的調(diào)研分析和研究總結(jié)，其治理管控可歸納為以下特征：一是明確管控定位：強總部、大產(chǎn)業(yè)。以股東的角色定位，著力提升投資與資本運營能力，更多關(guān)注國有資本的整體收益和控制力，引導(dǎo)企業(yè)追求發(fā)展質(zhì)量效益。二是抓住管控主線：完善公司治理、實施戰(zhàn)略型管控。在治理線上，積極落實習(xí)近平總書記“兩個一以貫之”重要論述，公司法人治理主體基本各司其職。在管控線上，加快優(yōu)化管控模式，將戰(zhàn)略管控和授權(quán)放權(quán)落實到位，構(gòu)建形成與戰(zhàn)略相匹配的管控模式。三是分層管控架構(gòu)：資本層—資產(chǎn)層—執(zhí)行層。19家央企國有資本投資公司均建立了“集團總部資本層—業(yè)務(wù)單元資產(chǎn)層—運營單元執(zhí)行層”的三層管控架構(gòu)，簡化縱向管理層級，提高管理效率。四是完善管控手段：優(yōu)化組織體系，優(yōu)化責(zé)權(quán)體系，優(yōu)化制度體系。上述特征對繼續(xù)深化試點及即將開展試點的國有資本投資公司具有參考意義，為加大在功能定位、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場化運作等方面的進一步優(yōu)化提升提供了借鑒。

對央企產(chǎn)融結(jié)合平臺公司改革發(fā)展的啟示

黨的二十大報告指出，深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力。從改革發(fā)展成果來看，“兩類公司”在“管資本”體制搭建、調(diào)結(jié)構(gòu)、提效率等方面取得了顯著成效。可以預(yù)見，將會有部分央企參照寶武集團、中建材集團的發(fā)展路徑，明確功能定位、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)業(yè)集團向國有資本投資公司轉(zhuǎn)型。對央企產(chǎn)融結(jié)合平臺公司來說，繼續(xù)推動國企改革向更深層次挺進，不僅是更好發(fā)揮金融平臺作用，支撐向國有資本投資公司轉(zhuǎn)型的迫切需要，也是貫徹落實上級各項決策部署，加快建設(shè)一流企業(yè)的必然要求，綜合分析國有資本投資、運營公司改革試點取得的成效，對下一步深化改革樹立了榜樣，提供了樣板，主業(yè)體現(xiàn)在六個方面，即“立足一個定位，優(yōu)化五個機制”。

（一）立足“管資本”定位，持續(xù)加強戰(zhàn)略型管控

一是要充分發(fā)揮產(chǎn)融結(jié)合平臺定位，進一步推進向“管資本”轉(zhuǎn)變。二是著力提升本部資本投資運營能力，加大主業(yè)產(chǎn)業(yè)投資，推動國有資本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合。三是推動生產(chǎn)經(jīng)營職能下沉，劃清本部與平臺公司的權(quán)責(zé)邊界，切實堅持以股東身份管理所投資的企業(yè)，從市場角度、用法律手段行使股東權(quán)利，尊重企業(yè)的獨立市場主體地位。

（二）加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建有效制衡的公司治理機制

一是進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的體制機制。健全完善黨委前置研究討論重大經(jīng)營管理事項決策機制，細(xì)化量化黨委前置研究討論重大經(jīng)營管理事項的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序，提高前置研究討論重大經(jīng)營管理事項針對性、可操作性。二是優(yōu)化子企業(yè)治理主體決策機制，厘清子企業(yè)董事會權(quán)責(zé)清單、黨委會權(quán)責(zé)清單、經(jīng)理層權(quán)責(zé)清單，按照權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的要求，優(yōu)化完善“四會一層”的決策機制。

（三）有效行使法人職權(quán)，完善差異化授權(quán)放權(quán)機制

一是加強法人職權(quán)的有效行使。進一步健全與上級單位委派董監(jiān)事的聯(lián)系溝通機制，落實上級單位作為股東對企業(yè)重大事項的知情權(quán)、參與權(quán)和表決權(quán)，暢通出資人意志表達，優(yōu)化股東事務(wù)管理。二是深化董事會職權(quán)落實。提高董事會規(guī)范運作水平，針對落實董事會職權(quán)分類施策，開展落實董事會職權(quán)的評估，依法依規(guī)、務(wù)實高效調(diào)整優(yōu)化董事會職權(quán)范圍。建立健全有效的治理管控評估機制，強化治理管控的閉環(huán)管理。

（四）深化三項制度改革，健全創(chuàng)新市場化經(jīng)營機制

進一步加快擴大健全市場化經(jīng)營機制改革的覆蓋面和實施范圍，在經(jīng)理層的市場化選聘、契約化管理、績效考核和薪酬激勵機制、中長期激勵機制、經(jīng)營投資容錯機制等方面加大改革力度，按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”的原則，深入推進市場化選人用人機制改革，健全完善經(jīng)理層授權(quán)管理制度，形成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的經(jīng)理層行權(quán)履職規(guī)則。

（五）進一步加強評估考核，優(yōu)化治理管控評估機制

建立健全治理管控評估機制，形成治理管控閉環(huán)管理，促進治理管控的進一步優(yōu)化。上級單位對平臺公司治理管控的評估考核重點從功能定位、公司治理結(jié)構(gòu)、差異化管控模式、市場化經(jīng)營機制改革與創(chuàng)新、資本投資運營能力和風(fēng)險防控、治理管控成效等方面爭取政策支持；平臺公司對管控企業(yè)治理管控的評估考核重點從功能定位、差異化管控和授權(quán)放權(quán)、市場化經(jīng)營機制改革與創(chuàng)新、治理管控成效、股東行權(quán)履職等方面進行。

（六）增強大監(jiān)督體系合力，規(guī)范落實制約監(jiān)督機制

進一步健全完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系和協(xié)調(diào)機制，著力整合各類監(jiān)督資源，加強紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督等的統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的“大監(jiān)督”工作格局，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督效能，形成監(jiān)督合力，加強綜合監(jiān)督閉環(huán)體系。充分發(fā)揮信息化、智能化手段在大監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用，提高監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平，促進公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化。